La falta de recursos financieros y liquidez es una de las principales causales de paralización de obras públicas aludida por las instituciones del Estado, de acuerdo con la Contraloría General de la República. Según expertos consultados por Gestión, la explicación de esa justificación esconde problemas mayores que frenan la inversión pública.
En total, son 2,298 las obras públicas paralizadas en todo el país que no registran una ejecución física durante seis meses a más hasta diciembre del 2023. Su inversión total asciende a S/ 26,992 millones, según el reporte más reciente de la entidad de control. Esta cifra ha ido creciendo a lo largo del tiempo.
Un irrespeto a la planificación anual, una baja calidad de los estudios de preinversión y expedientes técnicos, además de modelos de ejecución que no conciben eventos imprevistos en los proyectos son parte de las causas de fondo.
Parálisis profunda
La falta de recursos financieros y liquidez es una de las principales causas aludidas a Contraloría por las entidades públicas cuando se les consulta a qué se debe la paralización de sus obras. De todos los proyectos parados, el 22.4% se explica por esta razón.
Sin embargo, ello no significa realmente que les falte dinero, indica Camilo Carrillo, Associate Partner de Infraestructura de EY Perú. “La explicación de la parálisis es simple: no se respeta la planificación. El presupuesto les alcanza para 10 obras, pero quieren hacer 25 y parten la asignación. Por eso un proyecto que debería tomar dos años, acaba en cinco″, explica a Gestión.
Carrillo asegura que en otros países de la región, como Chile, se “bloquean” los presupuestos en base a las necesidades del proyecto. “Le asignan 100 a una entidad. Si el expediente de una obra señala que necesita 30 en el primer año, se separa ese monto. Aquí aún se asigna ‘a dedo’”, refiere en referencia al Presupuesto Institucional Modificado (PIM).
Por su lado Karla Gaviño, profesora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico (UP), apunta a otro frente de la inversión: la baja calidad de los estudios de preinversión y los expedientes técnicos.
“Ambas causales se desprenden de ese hilo conductor. El contrato elaborado no termina siendo aplicable del todo. Esa baja calidad te lleva a modificaciones no previstas, que luego genera sobrecostos. Todo eso implica una reestructuración”, precisa a este diario.
La experta alude que ello también se debe a que, con la creación delSistema Nacional de Programación Multianual y de Gestión de Inversiones de Perú (Invierte.pe) en 2016, se redujo la valla sobre las características de los documentos para obras.
“En el esquema anterior, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIF), habían tres niveles de estudio: perfil, prefactibilidad y factibilidad. Con el Invierte.pe, por agilizar las cosas, la calidad informativa ha decaído. Se deben mejorar los filtros”, asegura.
Gaviño no cree que ello mejore con la creación del Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI), unidad de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que como contó Gestión, se encargará de proyectos de “mediana complejidad” en gobiernos subnacionales.
“No lo hará porque acudir a ella será facultativo. Con más aparato público no se arregla nada. Hay que profundizar la capacitación a los funcionarios a cargo de los proyectos de inversión, ya sea para supervisar los expedientes técnicos, como para contratar”, remarca.
Replanteo
Las causas aludidas para la parálisis de obras no pueden entenderse sin ver la modalidad de ejecución. Según la Contraloría, el 96.6% de las 2,298 obras públicas paralizadas a nivel nacional son ejecutadas mediante administración directa o bajo la Ley de Contrataciones del Estado (contrata). El monto de inversión asciende a S/ 21,275 millones.
De acuerdo con Carrillo, el inconveniente es que la Ley de Contrataciones del Estado vigente genera rencillas entre la autoridad y el contratista. “La norma no reconoce los sobrecostos, que se pueden dar por malos expedientes técnicos licitados. Te obliga a ceñirte a uno mal hecho. Incluso con buenos documentos, hay cosas que no se pueden prever”, comenta el vocero de EY.
El experto recuerda que la norma señala que las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el 15% del monto total del contrato original. Un porcentaje mayor a ese debe ser aprobado por Contraloría.
“Hay estudios internacionales que dicen que la diferencia promedio entre el costo final de la obra entre su ejecución y el expediente es de 40%. La ley peruana va en contra de ello. Ese umbral (de 15%) en la práctica se vuelve un tope de la paralización”, sostiene.
Gaviño cree que la ley debe revisarse a fondo, especialmente por el mecanismo para escoger al contratista. “Básicamente orientan a que gane quien cobra más barato. Eso no nos lleva a escoger calidad, sino una experiencia promedio a bajo costo”, considera.
Por el lado de la modalidad de la administración directa, la vocera de la UP saluda que la Contraloría publicara la Directiva N.° 017-2023-CG/GMPL a finales del 2023. Con ella se fijan ciertos parámetros para la utilización de este mecanismo entre plazos de respuesta y costos.
“Entrará en vigencia en abril del 2024. Me parece bien que fomente la transparencia y exija una rendición de cuentas. Pedir un personal mínimo especializado es positivo porque sabemos que también hay peligro de corrupción en ese tipo de obras”, señala.
Sin embargo, a Carrillo le preocupa que la Contraloría asuma un rol punitivo que espante la toma de decisiones del funcionario público. “Podría terminar siendo quién decide el futuro del proyecto. Es verdad que los funcionarios planifican mal, pero se ha perdido su discrecionalidad total”, afirma.
Lo cierto es que la misma Contraloría advierte en su informe que hay 1,009 proyectos públicas paralizadas que se encuentran bajo los alcances de otra norma: la Ley Nº 31589, una que literalmente busca garantizar la reactivación de obras congeladas.
Esta ley exige a las entidades públicas llevar un inventario de obras paralizadas, hacer informes situacionales y priorizar obras para su reactivación. Sin embargo, los datos reflejan su ineficacia para Gaviño.
“Eso demuestra que aún no se atacan problemas de fondo como la ausencia de meritocracia en los equipos técnicos. Se pueden acelerar procesos, pero no por eso se mejora la calidad. Hay pasos atrás por revisar”, agrega la vocera de la UP.
